"La tutela dei diritti dinanzi alle autorità garanti"Casa Editrice Giuffrè 2000

Il volume ha ad oggetto lo studio del fenomeno che a partire dagli anni ’90 ha provveduto in Italia a trasferire la tutela di alcuni diritti dal suo alveo naturale dell’autorità giudiziaria a quello speciale delle c.d. amministrazioni indipendenti, o autorità garanti.

Recenti leggi, infatti, hanno assegnato alle autorità garanti quale la Banca d’Italia, la Consob, l’Isvap, il Garante della concorrenza e del mercato, il Garante delle telecomunicazioni, il Garante del trattamento dei dati personali, ecc….. non solo compiti di regolamentazione e amministrazione, ma anche funzioni di tipo giustiziale, ovvero funzioni volte, nel contenzioso tra più parti, a dare ragione o torto ad uno dei litiganti, definendo la lite al pari di come la definisce l’autorità giudiziaria ordinaria nello svolgimento della funzione giurisdizionale.

Ci si è chiesti, allora, se sia legittimo che la risoluzione di vere e proprie controversie, e l’esercizio di poteri tipici dell’autorità giudiziaria, possano essere trasferiti ad organi amministrativi (ancorché indipendenti), trasformando così in amministrazione quello che fino ad ieri era giurisdizionale, e ciò anche alla luce dell’art. 102, 2° comma Cost., che vieta l’istituzione di nuovi giudici speciali. Ciò premesso, il volume ha analizzato la contrapposizione tra le funzioni di “amministrazione” e “giurisdizione”, poiché la risposta al quesito, anche alla luce dei principi costituzionali, può esser data solo a condizione si sia in grado di distinguere con tendenziale esattezza le funzioni amministrative da quelle giurisdizionali, e il ruolo nel sistema dei c.d. giudici speciali.

Premessa una parte storico-teorica sulla separazione del potere giudiziario da quello esecutivo, fin dalle prime teorizzazioni di John Locke e Charles Louis Montesquieu, e sul ruolo del giudice speciale nei moderni stati liberali successivi alla rivoluzione francese, il testo si occupa, in particolar modo, dei diversi modi di contrapporre l’amministrazione alla giurisdizione. Si individuano cinque criteri teorici, ovvero il criterio soggettivo o dell’organo, il criterio oggettivo o della struttura, il criterio consequenziale o teleologico, il criterio politico, e il criterio storico, per poi giungere alla conclusione che la giurisdizionale è l’esigenza dei moderni Stati di attribuire l’attuazione ultima dei diritti a poteri indipendenti e terzi rispetto agli organi governativi. Le funzioni giustiziali delle c.d. autorità garanti, pertanto, sono legittime, anche ai sensi degli artt. 3, 24 e 102 Cost., solo perché non attuano in forma ultima i diritti contesi, che restano attribuiti, in via di ultima analisi, all’autorità giudiziaria, dinanzi alla quale i provvedimenti delle autorità garanti possono sempre essere impugnati. Il sistema, al contrario, sarebbe incostituzionale, se all’attuazione dei diritti da parte dell’autorità garante non seguisse necessariamente, con cognizione piena, e con ogni diritto processuale garantito dalla carta costituzionale, ad istanza di parte, il medesimo controllo da parte dell’autorità giudiziaria.

L’autore è tornato su questi temi successivamente con gli scritti Id., Autorità amministrative indipendenti: appunti per una possibile riforma, Foro it., 2003, I, 230 e ss.; Id., Autorità garante e giudice dopo le recenti riforme in materia di giustizia amministrativa, Studi Senesi, 2002, 86 e ss.; Id., Brevi note sui procedimenti amministrativi che si svolgono dinanzi alle autorità garanti e sui loro controlli giurisdizionali, Foro it., 2002, III, 488 e ss.; Id., Unità e riparto della giurisdizione nel controllo sui provvedimenti delle autorità garanti, Foro it., 2002, V, 141 e ss.; Id., Ancora sull'indipendenza dei giudici del Consiglio di Stato, Foro it., 2001, III, 556 e ss.; Id., La terzietà e l'indipendenza dei giudici del Consiglio di Stato, Foro it., 2001, III, 269 e ss.